Конспект для учасників семінару Підготовлено Діаною Кук Серпень 1999 зміст цілі бюджетного процесу 1 - nadoest.com ))
Головна
Пошук за ключовими словами:
сторінка 1
Схожі роботи
Назва роботи кіл. стор. розмір
Кодекс України Науково-практичний коментар узагальнений коментар... 23 7400.49kb.
План семінару для вчителів початкових клaсів: 08. 45-08. 55 Збір... 1 110.99kb.
М. Львів, 12-13 травня 2009 р 1 20.16kb.
Конспект з курсу "Бухгалтерський облік" 16 1068.46kb.
Кук висловлює співчуття з приводу смерті д-р Дмитра Ціпивника 1 17.17kb.
Соціальний супровід учасників навчально-виховного процесу на 2013-2017 рр. 1 51.19kb.
План проведення семінару 30- 45 Зустріч та реєстрація учасників семінару... 1 18.02kb.
Програма проведення практичного семінару «Нові норми і стандарти... 1 23.78kb.
Інформація про діяльність Представництва Фонду Конрада Аденауера... 1 39.63kb.
Василь Кук: "У мене немає орденів". Останнє інтерв'ю з командиром упа 1 69.26kb.
Серпень 2007 Моніторинг процесу приватизації в Україні 1 335.27kb.
Вплив еколого-економічної незбалансованості на бюджетний процес 1 31.32kb.
Таращанський 1 219.63kb.

Конспект для учасників семінару Підготовлено Діаною Кук Серпень 1999 зміст цілі бюджетного - сторінка №1/1


Центри Формування Досконалої Політики:

бюджетна політика

`

Семінар двадцять сьомий



Бюджетний процес і політика: цілі і ключові елементи бюджетного процесу

Конспект для учасників семінару

Підготовлено Діаною Кук

Серпень 1999

зміст


1. цілі бюджетного процесу 1

1.1 Здійснення фіскального контролю 1

1.2 Розміщення ресурсів відповідно до стратегічних цілей уряду 2

1.3 Посилення цінності грошей, що спрямовуються на державні витрати 2

1.4 Виконання законодавчих вимог до Бюджету 2

2. Характеристика доброго процесу прийняття рішень стосовно державного сектору 3

2.1 Природа урядового процесу прийняття рішень 3

2.2 Подолання проблем процесу прийняття рішень щодо державного сектору 4

3. Рекомедовані риси бюджетного процесу 8

3.1 Раннє визначення бюджетної стратегії 8

3.2 Середньотермінова перспектива бюджетної стратегії та процесу 9

3.3 Прозора бюджетна стратегія і процес 9

3.4 Суворе контролювання доступності додаткових коштів 10

3.5 Різниця між новою і поточною політикою 10



4. домашнє завдання 11


1. цілі бюджетного процесу1


Дуже важливо розробити такий процес, завдяки якому уряд міг би ефективно працювати. Добре сплановані та ефективно керовані процеси в уряді є важливою частиною доброго розвитку політики та ефективного її впровадження. Що стосується фіскальної політики, то тут бюджетний процес є основним інструментом прийняття рішень. Бюджет є засобом, через який уряд встановлює свої загально бюджетні плани і в межах якого приймаються рішення щодо розміщення коштів. Завдяки розміщенню ресурсів бюджетний процес є цінним інструментом стратегічного спрямування та ефективного державного управління.

Оскільки важливість конкретних проблем змінюється в часі відповідно до превалюючих на даний момент економічних та соціальних умов, то можна твердити, що на розробку бюджетного процесу впливають чотири основні аспекти:

Чотири ключові цілі, яким має відповідати добре розроблений бюджетний процес:


  • Необхідність здійснювати ефективний фіскальний контроль.

  • Розміщення ресурсів відповідно до стратегічних цілей уряду.

  • Підвищення цінності витрат державних грошей.

  • Виконання нормативних та законодавчих вимог до бюджетного процесу.

1.1 Здійснення фіскального контролю


Головним ризиком фіскальної політики є те, що вплив численних фіскальних тисків може спричинити неспроможність підтримувати ключові пріоритети уряду. Ключовою проблемою бюджетного процесу є подолання цих висхідних процесів шляхом підтримки високого рівня загальної фіскальної дисципліни. Тому важливо допомогти урядові досягти його ключових пріоритетів і фіскальних цілей.

Іноземні дослідження доводять, що цілеспрямований контроль державних витрат є найважливішим фактором успішного скорочення дефіциту.2 Це наголошує важливість створення обмежень на всіх рівнях урядових витрат і процесів, що дозволяють міністрам планувати витрати в межах цих обмежень.


1.2 Розміщення ресурсів відповідно до стратегічних цілей уряду


кожен уряд стикається із практично безмежними потребами збільшувати державні витрати. Ці потреби серйозно підривають врівноважене фіскальне становище доти, доки ними не стануть добре керувати. До того ж, індивідуальні (міністерські) витратні пропозиції часто змінюють свій внесок до широких соціальних та економічних цілей уряду. Без ефективного бюджетного процесу, у міністрів менше можливостей приймати та втілювати рішення щодо найкращих варіантів витрат, змін у податках та бюджеті, або для оцінки того, наскільки пропозиції індивідуальних ресурсів відповідають державним пріоритетам.

Дуже важливо мати в арсеналі такий процес, який дозволяє урядові оцінювати міру, до якої можливості індивідуальних (міністерських) витрат співпадають із державними пріоритетами.


1.3 Посилення цінності грошей, що спрямовуються на державні витрати


Через закупки товарів та послуг, і через розподіл прибутків, уряд значною мірою залучає ресурси нації, намагаючись підвищити добробут України. Урядові необхідно забезпечити, щоб витрати давали якнайбільшу віддачу та робили внесок до економічного і соціального добробуту. Тому бюджетний процес вимагає постійного перегляду ефективності урядових витрат.

Спроби підвищити цінність витратних коштів означають підвищення потенціалу витратних коштів, без збільшення загального рівню витрат. Це може статися завдяки переорієнтації існуючих програм, або, в разі необхідності, перерозміщенню ресурсів відповідно до вищих пріоритетів.

Впровадження підвищення цінності державних витратних коштів потребує, щоб міністерства продемонстрували свою готовність поліпшити якість витрат. Інструментами цього процесу є перегляд контрактних можливостей, встановлення орієнтирів для цін і витрат, і оцінка ефективності та додаткової потреби у коштах, що виникали за попередніми Бюджетами.

1.4 Виконання законодавчих вимог до Бюджету


В більшості країн для державних витрат та введення будь-кого нового оподаткування необхідна згода парламенту.

У Новій Зеландії Акт щодо Фіскальної Відповідальності (АФВ) є частиною бюджетного процесу. Загальний вплив АФВ полягає у тому, що вимагає від уряду докладних пояснень щодо його фіскальної стратегії і бюджетних планів, та публічного розголошення намірів уряду щодо цього. До того ж, АФВ стимулює середньотермінову спрямованість фіскальної політики, оскільки вимагає трирічного планування заходів та довготермінових фіскальних цілей.


2. Характеристика доброго процесу прийняття рішень стосовно державного сектору1


Процес прийняття рішень дуже важливий для якості прийнятих в результаті нього рішень. Але ж від чого залежить добрий процес прийняття рішень? Ідеальні процеси прийняття рішень, такі як бюджетний процес, мають призводити до рішень, що відображають уподобання виборців. Добрий процес прийняття рішень передбачає, що рішення приймаються з урахуванням часових рамок. Останнє передбачає зваження потенційних витрат, пов’язаних із довгим консультаційним процесом та втрат, пов’язаних із прискорено прийнятими рішеннями та їх можливими протилежними наслідками

2.1 Природа урядового процесу прийняття рішень


Будь-який процес прийняття рішень обмежується наступними рамками:

  • Існують обмеження для розміщення ресурсів у процес прийняття рішень.

  • Рішення в одній сфері можуть впивати на рішення в іншій сфері.

  • Часто виникає невизначеність щодо співвідношення між перемінними і політики обмежені у своїй спроможності обробити правдиву інформацію та поставити проблему.

  • Вдосконалення знань і прояснення проблем пов’язано із певними витратами, це як ресурсні витрати, так і витрати, пов’язані із відкладанням рішення через збір інформації.

  • завжди існує вірогідність опортунізму з боку тих, хто приймає рішення або надає інформацію.

Урядовий процес прийняття рішень включає конкретні проблеми з трансформації бажань виборців у політичну стратегію, і потім надання того, що люди хочуть. Ці проблеми повстають з самої природи політичного ринку і є такими:

  • Необхідність згоди багатьох людей до того, як рішення буде прийняте.

  • Труднощі із визначенням того, у чому ж саме полягають “національні інтереси” - кожен має своє бачення щодо цього питання.

  • Розбіжності між моделями реальності, які висуваються різними групами, що беруть участь у політичному процесі.

  • Важкості здобути згоду.

2.2 Подолання проблем процесу прийняття рішень щодо державного сектору


Багато проблем у процесі прийняття рішень в державному секторі походять від:

  • Наявних певних стимулів.

  • Тиску зацікавлених груп.

  • некомпетентності виборців у складних питаннях.

  • Акценті на короткій перспективі.

2.2.1 Наявність певних стимулів


Перехресна відповідальність виборців, парламенту та виконавчої влади за встановлення цілей і вибір стратегії створює труднощі при забезпеченні того, що уряд діє в інтересах всієї країни в цілому. Зокрема виникають питання щодо:

  • Зацікавленості виконавчої влади діяти в інтересах всього населення.

  • Зацікавленості державних відомств ефективно впроваджувати державну політику.

Реформи державного сектору у Новій Зеландії стосувалися саме останньої з перелічених проблем. Новозеландський досвід продемонстрував переваги структур, які забезпечують людей пріоритетами та стимулами до їх ефективного втілення. Головним уроком тут є те, що необхідно створити структуру , яка б забезпечувала прийняття рішень саме тими людьми, якими потрібно, і змушувала людей приймати добрі рішення. Відповідальність за прийняті рішення має покладатися на людей, які мають для того переваги: або завдяки стимулам, які вони мають, або завдяки інформації, якою володіють.

Ми розглянемо новозеландську систему фінансового управляння на наступному семінарі. Однак, в узагальненому вигляді, новозеландські реформи включали:



  • Найчіткіше визначення цілей на всіх рівнях.

  • Визначення комерційної і регуляторної діяльності.

  • Розмежування закупівельних та власницьких інтересів Корони.

  • Підпорядкування всієї діяльності конкурсному відбору, приміром, через відбір контрактних партнерів.

  • Збільшення свободи дій провідних урядовців в управлінні їх департаментами, з перенесенням наголосу від обрахування потрібних необхідних ресурсів до результатів зробленої роботи.

  • Перенесення відповідальності за прийняття рішення на особу, що має необхідну інформацію.

  • Більш широке застосування контрактів і формальних угод на всіх рівнях у департаментах.

2.2.2 Тиск зацікавлених груп


Групи, що мають вузькі інтереси, мають також і досить велику можливість впливати на політику, завдяки невеликій групі людей, які багато виграють від тих чи інших державних рішень. Їм легше лобіювати уряд, ніж це роблять такі великі розпорошені групи, як податкоплатники та споживачі. В результаті, розглядається політика, що йде на користь цим вузьким зацікавленим групам. Для державних установ існує також ризик бути “захопленими” певною зацікавленою групою. За таких обставин поради міністерства відображатимуть інтереси різних лобістських груп, а не загальногромадські інтереси.

Ця проблема підкреслює важливість:



  • Встановлення ясних цілей і чітких настанов як щодо ролі відомств по відношенню до інтересів уряду, так і до клієнтів.

  • Проведення змін у стратегії та відходу від стратегії підтверджується урядом публічно. У Новій Зеландії такі вимоги закріплені в Акті Резервного Банку та Акті щодо Фіскальної Відповідальності

  • Забезпечення достовірної бухгалтерської звітності державного сектору. Це ускладнює приховування перерахувань від політичних супротивників та громадськості.

  • Спонсорування та опублікування досліджень щодо переваг та втрат в результаті регуляторних втручань

  • Підтвердження сподівань, що політичні рішення базуватимуться на інформації та аналізі, а не на політичному тиску.

Закони прозорості, що вимагають розголошення рішень та причин, якими вони викликані, може також протидіяти тискові зацікавлених груп. Іншим шляхом перешкодити впливові інформаційної асиметрії на користь інтересів вузьких груп є для державних відомств більш активна участь у наданні інформації. Наприклад, надання інформації стосовно переваг та недоліків існуючих або пропонованих заходів щодо державної допомоги певних галузям промисловості. Коли інформація легко доступна, то для політиків, які хочуть обстоювати інтереси більш широкої громадськості, є можливість гідно відповісти на вимоги вузько зацікавлених груп.

2.2.3 Некомпетентність виборців у складних питаннях


Навіть добре поінформованим виборцям іноді важко зробити вибір у складній проблемі. Індивідуальні виборці не мають стимулів витрачати багато часу на думання над проблемами, і над тим, чи мають вони відносно цієї проблеми тверду і обгрунтовану позицію.

Тому, для уряду досить проблематично прийняти рішення у проблемі, щодо якої експерти мають неузгоджені погляди. Виборці можуть неохоче сприймати рішення, пропоновані політичними партіями з цих питань. Політики, зацікавлені у переобранні, схильні у цій ситуації піти за думкою громадськості, аж поки проблема настільки не загостриться, що криза змусить діяти набагато рішучіше.

Тому дуже важливо, щоб при розгляді складних проблем уряд відігравав провідну роль. Міжнародний досвід вчить, що:


  • Важливість чіткого визначення проблеми та суворих аналітичних рамок. Обидва ці елементи є життєво важливими для забезпечення того, щоб політики знали “що вони роблять” відносно вибору політики.

  • Важливість добре інформованої громадської поради , яка б допомагала урядові здійснювати керівництво і здобувати громадську підтримку змін. Для всіх учасників політичного процесу в Міністерствах корисно публікувати середньо термінові стратегічні оцінки за проблемами. Це має бути прогноз середньо термінових та довготермінових перспектив.

  • Важливість таких аспектів у політиці, які б зменшували опір змінам і сприяли проведенню перетворень.

  • Необхідність передбачати і вирішувати проблеми переходу в процесі реформ.

  • Необхідність забезпечити, щоб люди, які відповідають за зміну в управлінні та які прийдуть до керма в результаті змін, мали б необхідні навички.

2.2.4 Тенденція до короткотерміновості


Для виборців набагато легше, коли політики дають обіцянки, які принесуть вигоди в короткій перспективі, поки вони ще при владі, ніж коли-небудь в невідомому майбутньому. Проблема більша там, де виборців просять утриматись від чогось конкретного в короткотерміновій перспективі, на користь дій, які можуть принести вигоду суспільству взагалі. Для того, щоб переконати виборців відмовитись від благ зараз заради надії на більші вигоди згодом, необхідно, щоб виборці довіряли своїм політичним лідерам. Існує багато прикладів , коли виборці були підготовлені до прийняття довготермінової точки зору, особливо коли переконання здійснювалось у часи кризи.

Урядові тільки слід зберігати довготермінову орієнтацію, коли вони створюють далекосяжну політичну стратегію і розробляють бачення на майбутнє. Вимоги прозорості також можуть грати значну роль в уникненні схильності до короткотерміновості.



Відносно головних проблем майбутніх стратегій, то дуже важливим є, щоб громадськості надавалося якнайбільше часу для обмірковування їх майбутньої позиції при віддані свого голосу. Це підкреслює важливість концептуальних документів , які намагаються оцінити вплив важливих факторів на економіку та соціальне середовище у майбутньому, коли доведеться робити політичний вибір.

3. Рекомедовані риси бюджетного процесу1


Деякі рекомендації до ефективності бюджетного процесу:

  • рання розробка та узгодження бюджетної стратегії. Ця стратегія має включати орієнтацію на ключові фіскальні індикатори та визначати бюджетні пріоритети.

  • планування поза межами даного року. Наприклад, у Новій Зеландії застосовуються трирічні рамки для планування бюджетної стратегії і процесу.

  • прозора бюджетна стратегія і процес.

  • суворий контроль за можливістю отримання та пріоритетністю спрямування додаткових ресурсів

  • різниця між новою та поточною політикою.

3.1 Раннє визначення бюджетної стратегії


Є значні переваги в узгодженні ключових фіскальних показників бюджету на наступний рік та у встановленні пріоритетів політики, які будуть закладені у бюджет. До них слід віднести:

  • Встановлення чітких фіскальних параметрів відповідно до макроекономічної стратегії уряду зменшує ризик, що кінцевий бюджетний пакет законів не призведе до потрясінь у процентних ставках та обмінному курсі.

  • Зведення рішень щодо надходжень та витрат докупи вимагає від міністрів зваження відносної цінності суперечливих потреб у витратах, що сприяє прийняттю більш якісних рішень.

  • Встановлення чітких пріоритетів дає як міністрам, так і урядовцям спрямовування у формуванні деталей політики в межах бюджетного туру і допомагає міністрам у формуванні їхніх заявок на фінансування з бюджету. Це поліпшить стратегічну узгодженість, ефективність та вірогідність всього бюджетного пакету. Бажано встановити узгоджені фіскальні та політичні рамки Бюджету завчасно, оскільки від міністрів вимагається розробити свої пропозиції на ранніх етапах бюджетного процесу.

  • Значна узгодженість серед міністрів відносно бюджетної стратегії, чітке розуміння бюджетної стратегії в усьому державному секторі, що забезпечить можливості для збереження незмінності фіскальних параметрів та політичних пріоритетів протягом всього бюджетного процесу.

3.2 Середньотермінова перспектива бюджетної стратегії та процесу


Існує багато засобів забезпечити середньотермінове спрямування бюджетної стратегії та процесу (приміром, трирічна перспектива). Фіскальний вплив витратних або прибуткових ініціатив може потребувати кілька років для свого впровадження, викликати довготермінові наслідки. “Смикане” фіскальне управління , зосереджене на досягненні короткотермінових результатів, може різко змінити витратний рівень та податкові ставки, і привести до непевності в економічному середовищі і значних перекручень в економічній діяльності. І навпаки, встановлення і впровадження середньотемінової фіскальної стратегії може сприяти певності і стабільності економічного середовища.

Середньотерміновий підхід впроваджується також завдяки плануванню бюджету поза межі наступного року. Наприклад, у Новій Зеландії бюджети всіх міністерств узгоджуються на наступні три роки, витрати з нової політики плануються на три роки і великі фіскальні ініціативи розробляються з перспективою впровадження протягом кількох років.


3.3 Прозора бюджетна стратегія і процес


Прозора бюджетна стратегія служить для встановлення визначеності та довіри між громадськістю та урядом щодо бюджетних планів останнього. Це сприяє встановленню впевненості в стабільності економічного середовища. Також ясність фіскальних планів, разом з постійним звітуванням щодо фіскального становища, дозволяє легко відслідковувати відповідність поточної фіскальної ситуації планам уряду. Відносно державного сектору роз’яснення бюджетної стратегії уряду допомагає керівникам відомств забезпечити відповідність їх бюджетних планів загальній стратегії.

Висока прозорість бюджетного процесу має ясні переваги:



  • Ясний та відкритий бюджетний процес посилює вірогідність того, що кінцевий пакет бюджетних законів буде відповідати первісній бюджетній стратегії.

  • Збільшує вірогідність того, що державний сектор в особі міністрів та міністерств матиме ясне розуміння бюджетного процесу і знатиме, що процес надає їм можливості висунути свої міркування щодо їхніх портфелів.

Існує багато підходів до забезпечення прозорості бюджетного процесу. Приміром:

  • Здобуття домовленості із Кабінетом Міністрів щодо бюджетного процесу.

  • Чітке доведення бюджетного процесу до міністрів.

  • Залучення міністрів та міністерств до перегляду бюджетного процесу.

  • Забезпечення того, щоб інформація та поради відповідальних осіб у міністерствах та Міністерства фінансів належним чином координувалися та були доступними для всіх міністерств.

3.4 Суворе контролювання доступності додаткових коштів


Забезпечення відповідності державних витрат фіскальним планам уряду є ключовим елементом впровадження державної фіскальної стратегії та загального фіскального контролю. Деякі сфери державних витрат, такі, як зміни у попиті на послуги, в короткотерміновій перспективі знаходяться поза межами впливу міністерств. Однак, легкість, з якою міністри можуть отримати додаткові ресурси, чи то для започаткування нових ініціатив, чи то для вирішення управлінських питань, як оплата контрактів, сильно впливає на суворість фіскального контролю.

Існують дві технології підтримання загального фіскального контролю:



  • Усвідомлення того, що часто міністри і міністерства відповідають за значні обсяги державних витрат. Процес, що надає окремому міністрові можливість великої гнучкості у розміщенні наявних ресурсів для досягнення вищих пріоритетів або для уникнення великих фіскальних ризиків, може зменшити тиск на загальному витратному рівні.

  • Обмежити можливості просити додаткові ресурси. Прохання про додаткові ресурси проходять через суворий процес перевірки. Обмеження можливостей отримати додаткове фінансування може зменшити загальний фіскальний ризик, що спричиняється такими проханнями. Таким чином також забезпечується також порівняльний процес відбору поданих прохань відносно одне одного.

3.5 Різниця між новою і поточною політикою2


Ключовою ознакою бюджетного процесу є те, що процес прийняття фіскальних рішень працює справедливо. Більшість бюджетів і політик щодо витрат такі ускладнені, що ніякий уряд не може охопити їх і переглянути всі разом. Основна частина фіскальної політики переноситься з року в рік, з новими політичними ініціативами або з переглядом незначної частини витратних зобов’язань. Це вірно як для стабільних економік, так і для економік перехідного періоду. Для економік у перехідному стані пропорція фіскальних проблем, що переглядаються може бути трохи більшою, але все-таки вона обмежуватиметься можливостями процесу прийняття рішень.

Більшість міністерств фінансів роблять велике процедурне розмежування між поточною політикою і новою політикою. Аналіз поточної політики включає прогнозування того, скільки коштів знадобиться для надання даного рівня послуг та зобов’язань. Наприклад, у передвиборних мандатах визначається рівень безробіття, і міністерству доведеться розрахувати кількість безробітних на наступних бюджетний термін, та витрати на цю статтю. Так само, хоча це і більш складний аналіз, міністерству можуть запропонувати вирахувати витрати на нинішній рівень освіти та на доступність освітніх послуг.



Нова політика вимагає від міністерства аналізу ефекту від пропонованих змін. Нові політичні ініціативи можна поділити на три широкі типи:

  • Якщо поточна політика не може проводитись в загальних межах бюджету, то міністерство фінансів має подати політичні пропозиції стосовно скорочення витрат.

  • Аналіз ефективності державних витрат може змусити Міністерство фінансів запропонувати такі зміни у державній політиці, які дозволять досягти тих самих результатів за меншу ціну.

  • Інші міністри та міністерства можуть витупити з пропозиціями, які потребують додаткових витрат державних грошей.

На сьогоднішній день в Україні не існує працездатного розмежування між бюджетом за поточної політики та новими політичними ініціативами. Головним якорем політики витрат слугує максимально можливий визначений дефіцит бюджету (чи то за оцінками того, що може дозволити собі ринок, чи то за угодою з МВФ). За нинішньої системи витратна частина бюджету є просто залишком від заходів по отриманню надходжень для збільшення фінансів на ринку. За таких обставин дуже мало уваги приділяється створенню відповідної і узгодженої бюджетної політики, або ефективності державних витрат.

4. домашнє завдання


Домашнім завданням є робота над наступними проектами Вашого аналізу політики. Цю роботу слід завершити якнайшвидше.

1 Цей розділ було надано Новозеландським Казначейством The New Zealand Treasury, Briefing to the Incoming Government, 1996.

2 A. Alesina and R. Perotti, “Fiscal expansions and adjustments in OECD countries”, Economic Policy, October 1995.

1Цей розділ взятий з : The New Zealand Treasury, Identifying the Characteristics of Good Public Sector Decision-Making Processes, March 1995.

1Цей розділ було взято з видання Новозеландського Казначейства Briefing to the Incoming Government, 1996.

2 Цей розділ взято з видання: Alex Sundakov, Ukraine: Functional Reviews of the Ministries of Finance and Economy, Report to USAID, April 1998.